Passer du notable traditionnel au gestionnaire développeur territoire

Entretien avec Abdelghani Abouhani

Publié le : 29.08.2010 | 14h21

Abdelghani Abouhani, chercheur à l'INAU, auteur de «L'Etat et les quartiers populaires au Maroc», «Enjeux et acteurs de la gestion urbaine», «Villes, pouvoirs et notabilités locales», «Etat, pouvoirs locaux et systèmes municipaux dans le monde arabe», revient sur la question clé de la gouvernance territoriale et sur la nécessaire transformation de l'élite notable actuelle en gestionnaire et développeur de villes et de régions.

Abdelghani Abouhani : Effectivement la régionalisation est un outil organisationnel qui permet d'aboutir à la bonne gouvernance territoriale. La régionalisation élargie vise à corriger les travers du centralisme, d'élargir les niveaux de participation et d'enclencher un cercle vertueux : plus les élites locales participent à l'élaboration des politiques publiques, plus elles adhèrent à ces politiques et plus celles-ci répondent à des besoins réels et auront des effets bénéfiques sur les populations concernées

La régionalisation contribue ainsi à une meilleure gouvernance territoriale. Elle devient un outil pour rendre plus efficientes les politiques publiques et permet de réduire le décalage entre les programmes nationaux et les réalités sur le terrain. En donnant l'initiative à l'échelon régional, on se donne les moyens pour mobiliser les potentialités de chacun, pour se mettre à l'écoute des besoins de chaque échelon administratif et pour mieux cibler les politiques publiques locales

Le développement de la régionalisation permet de remobiliser les élites régionales économiques, politiques et culturelles, de les faire sortir de l'attentisme, de la passivité où elles se trouvent aujourd'hui et de leur redonner l'initiative dans le processus du développement régional et national

Le problème de l'émergence de cette élite régionale censée être le principal agent de développement régional est au cœur du dernier discours royal. Qui fait quoi pour aider cette émergence ?

Il est bien certain que la réussite de la régionalisation élargie dépend dans une large mesure de la capacité des élites régionales à prendre en charge le destin de leur territoire et à être en mesure de concevoir et de mettre en œuvre des politiques publiques régionales. Certes l'élargissement des compétences juridiques peut favoriser ce processus ; c'est une condition nécessaire mais pas suffisante. Autrement dit, la question des élites régionales, cela ne se décrète pas. C'est le produit d'une lente et complexe maturation sociale, culturelle et surtout économique.

Vous avez publié récemment un livre avec l'Institut européen Robert Schuman, qui s'intitule "Pouvoirs locaux et systèmes municipaux dans le Monde arabe", quels sont les caractéristiques principales des élites locales dans cette aire géographique ?

La diversité des régimes politiques dans le Monde arabe a donné lieu à des configurations de pouvoirs locaux très variées et à des systèmes municipaux avec une architecture institutionnelle qui diffère d'un pays à un autre : systèmes municipaux sous contrôle étatique, c'est le cas du Maroc ; systèmes municipaux sous contrôle des agents du Parti dominant, c'est la cas de la Syrie et de la Tunisie ; systèmes municipaux sans exécutif, c'est le cas de l'Egypte, systèmes municipaux taillés sur le confessionnalisme, comme au Liban ou sur le tribalisme, comme c'est le cas en Jordanie. Mais c'est parce que ces systèmes administratifs sont très rigides, sur le plan juridique, qu'ils ne reflètent pas tout à fait l'état réel des pouvoirs locaux. Autrement dit, on ne peut pas comprendre l'étendue et le fonctionnement des pouvoirs locaux dans le Monde arabe et au Maroc en particulier en se contentant de lire les codes juridiques

Les pouvoirs locaux traversent les systèmes municipaux mais ne se réduisent pas à ces systèmes.
Autres caractéristiques majeures : les pouvoirs locaux ne se sont pas développés dans la contestation.

Compte tenu des limites posées aux jeux politiques locaux des régimes politiques, pour la plupart autoritaires ou semi-démocratiques ou en transition, les pouvoirs locaux vont fonder leur légitimité, non pas sur l'intérêt général mais sur la médiation et la défense de leurs intérêts particuliers et ceux de leurs clients. Nous avons donc affaire à un groupe d'acteurs, qui portent la demande sociale, la revendication mais pour obtenir des résultats au profit de certains groupes particuliers. Cela porte une définition, celle du clientélisme

Comment alors passer de la gestion notabilaire à une nouvelle gouvernance régionale ?

C'est précisément tout l'enjeu de la réforme régionale annoncée par le Chef de l'Etat. Il faut savoir que dans les pays où elle a réussi, la modernisation de l'Administration territoriale a conduit à substituer à la figure du notable traditionnel, qui ne développe que ses intérêts, la figure du manager, du gestionnaire, qui développe le territoire

En somme, il s'agit d'opérer une transition d'une gestion notabilaire à une gestion entrepreuneuriale de la Région

C'est un processus très complexe et il faut agir au moins sur trois niveaux stratégiques et complémentaires: élargir les compétences, délimiter un territoire gouvernable et mettre en place une véritable déconcentration

Pouvez-vous approfondir le premier niveau, celui des compétences ? Qui fait quoi ?

La régionalisation élargie devrait conduire à corriger les défauts de l'organisation territoriale actuelle et à réduire du niveau du centralisme excessif dont tout le monde se plaint mais qui perdure et qui contribue à réduire de l'efficacité de nombreux projets de développement sur le terrain. Dorénavant l'échelon régional devra contribuer à définir activement les politiques publiques. Tous les programmes d'équipement d'infrastructures (les routes, les autoroutes, les ports, les aéroports, les gares), tous les projets sociaux d'habitat, de santé, d'enseignement, doivent être définis, en concertation avec le niveau régional et approuvé par le Conseil régional et le wali de la région

De même, l'implantation des grands services publics, comme les hôpitaux, les complexes administratifs, les universités, les équipements sportifs, devrait être définie avec la région. Tous les grands ministères devraient être représentés au niveau des régions par des directions organisées sous forme de pôles techniques, qui établiraient leurs programmes d'action en concertation permanente avec le wali, le président et le conseil régional.
La nouvelle réforme impliquerait une rupture avec le type de programmation pratiquée jusqu'à présent au Maroc. C'est ainsi que les politiques publiques nationales devraient régionaliser leurs objectifs et fonder leurs prévisions sur une localisation des investissements et des emplois

Il devrait assurer la coordination et la mise en cohérence entre les différents plans économiques et sociaux élaborés par les régions

L'objectif est d'arriver à une « régionalisation des politiques publiques nationales» et à une «nationalisation des politiques publiques régionales»

Des liens organiques devraient associer l'Etat aux régions dans toutes les phases d'élaboration des politiques publiques

La commission présidée par M. Azziman travaille sur le nombre des régions et sur la taille géographique de la nouvelle région. En attendant ses conclusions, un mot sur le sujet ?

La question du découpage est très complexe. Il n'y a pas de découpage idéal valable pour toutes les configurations territoriales et qui fonctionne dans tous les cas de figure. En général, la géographie régionale doit être définie en tenant compte de la superficie de la région qui devrait être suffisamment large pour permettre aux dynamiques économiques de se déployer.
La région devrait se construire autour de pôles économiques qui créent des solidarités d'intérêts durables entre les opérateurs économiques, des complémentarités fonctionnelles et qui donnent aux habitants de la région le sentiment d'appartenir à un ensemble géographique et territorial bien défini. En général la dynamique économique se construit sur la base des potentialités de la région. Et chaque région a sa vocation

La région se construit aussi autour de grands équipements d'infrastructures : port, aéroport, autoroute, chemin de fer. Elle se construit également autour des équipements publics : complexes administratifs, offices, universités, hôpitaux, complexes sportifs

Tous ces facteurs contribuent à donner une certaine cohésion à l'ensemble régional. Si ces éléments manquent, la région devient un cadre géographique vide, comme c'est le cas aujourd'hui pour certaines régions.

Entretien avec Abdelghani Abouhani

«Passer du notable traditionnel au gestionnaire développeur du territoire»

Publié le : 29.08.2010 | 14h21

LE MATIN : «Nous avons procédé au lancement de la régionalisation avancée dont la vocation est de raffermir la bonne gouvernance territoriale et de stimuler la dynamique du développement intégré». Le discours royal met en avant l'idée de la bonne gouvernance territoriale. Vous avez travaillé sur ce sujet, quelle est l'articulation entre la région et la bonne gouvernance territoriale ?

Abdelghani Abouhani : Effectivement la régionalisation est un outil organisationnel qui permet d'aboutir à la bonne gouvernance territoriale. La régionalisation élargie vise à corriger les travers du centralisme, d'élargir les niveaux de participation et d'enclencher un cercle vertueux : plus les élites locales participent à l'élaboration des politiques publiques, plus elles adhèrent à ces politiques et plus celles-ci répondent à des besoins réels et auront des effets bénéfiques sur les populations concernées.
La régionalisation contribue ainsi à une meilleure gouvernance territoriale. Elle devient un outil pour rendre plus efficientes les politiques publiques et permet de réduire le décalage entre les programmes nationaux et les réalités sur le terrain. En donnant l'initiative à l'échelon régional, on se donne les moyens pour mobiliser les potentialités de chacun, pour se mettre à l'écoute des besoins de chaque échelon administratif et pour mieux cibler les politiques publiques locales.
Le développement de la régionalisation permet de remobiliser les élites régionales économiques, politiques et culturelles, de les faire sortir de l'attentisme, de la passivité où elles se trouvent aujourd'hui et de leur redonner l'initiative dans le processus du développement régional et national.

Le problème de l'émergence de cette élite régionale censée être le principal agent de développement régional est au cœur du dernier discours royal. Qui fait quoi pour aider cette émergence ?

Il est bien certain que la réussite de la régionalisation élargie dépend dans une large mesure de la capacité des élites régionales à prendre en charge le destin de leur territoire et à être en mesure de concevoir et de mettre en œuvre des politiques publiques régionales. Certes l'élargissement des compétences juridiques peut favoriser ce processus ; c'est une condition nécessaire mais pas suffisante. Autrement dit, la question des élites régionales, cela ne se décrète pas. C'est le produit d'une lente et complexe maturation sociale, culturelle et surtout économique.
Vous avez publié récemment un livre avec l'Institut européen Robert Schuman, qui s'intitule "Pouvoirs locaux et systèmes municipaux dans le Monde arabe", quels sont les caractéristiques principales des élites locales dans cette aire géographique ?

La diversité des régimes politiques dans le Monde arabe a donné lieu à des configurations de pouvoirs locaux très variées et à des systèmes municipaux avec une architecture institutionnelle qui diffère d'un pays à un autre : systèmes municipaux sous contrôle étatique, c'est le cas du Maroc ; systèmes municipaux sous contrôle des agents du Parti dominant, c'est la cas de la Syrie et de la Tunisie ; systèmes municipaux sans exécutif, c'est le cas de l'Egypte, systèmes municipaux taillés sur le confessionnalisme, comme au Liban ou sur le tribalisme, comme c'est le cas en Jordanie. Mais c'est parce que ces systèmes administratifs sont très rigides, sur le plan juridique, qu'ils ne reflètent pas tout à fait l'état réel des pouvoirs locaux. Autrement dit, on ne peut pas comprendre l'étendue et le fonctionnement des pouvoirs locaux dans le Monde arabe et au Maroc en particulier en se contentant de lire les codes juridiques.
Les pouvoirs locaux traversent les systèmes municipaux mais ne se réduisent pas à ces systèmes.
Autres caractéristiques majeures : les pouvoirs locaux ne se sont pas développés dans la contestation.

Compte tenu des limites posées aux jeux politiques locaux des régimes politiques, pour la plupart autoritaires ou semi-démocratiques ou en transition, les pouvoirs locaux vont fonder leur légitimité, non pas sur l'intérêt général mais sur la médiation et la défense de leurs intérêts particuliers et ceux de leurs clients. Nous avons donc affaire à un groupe d'acteurs, qui portent la demande sociale, la revendication mais pour obtenir des résultats au profit de certains groupes particuliers. Cela porte une définition, celle du clientélisme.

Comment alors passer de la gestion notabilaire à une nouvelle gouvernance régionale ?

C'est précisément tout l'enjeu de la réforme régionale annoncée par le Chef de l'Etat. Il faut savoir que dans les pays où elle a réussi, la modernisation de l'Administration territoriale a conduit à substituer à la figure du notable traditionnel, qui ne développe que ses intérêts, la figure du manager, du gestionnaire, qui développe le territoire.
En somme, il s'agit d'opérer une transition d'une gestion notabilaire à une gestion entrepreuneuriale de la Région.
C'est un processus très complexe et il faut agir au moins sur trois niveaux stratégiques et complémentaires: élargir les compétences, délimiter un territoire gouvernable et mettre en place une véritable déconcentration.

Pouvez-vous approfondir le premier niveau, celui des compétences ? Qui fait quoi ?

La régionalisation élargie devrait conduire à corriger les défauts de l'organisation territoriale actuelle et à réduire du niveau du centralisme excessif dont tout le monde se plaint mais qui perdure et qui contribue à réduire de l'efficacité de nombreux projets de développement sur le terrain. Dorénavant l'échelon régional devra contribuer à définir activement les politiques publiques. Tous les programmes d'équipement d'infrastructures (les routes, les autoroutes, les ports, les aéroports, les gares), tous les projets sociaux d'habitat, de santé, d'enseignement, doivent être définis, en concertation avec le niveau régional et approuvé par le Conseil régional et le wali de la région.

De même, l'implantation des grands services publics, comme les hôpitaux, les complexes administratifs, les universités, les équipements sportifs, devrait être définie avec la région. Tous les grands ministères devraient être représentés au niveau des régions par des directions organisées sous forme de pôles techniques, qui établiraient leurs programmes d'action en concertation permanente avec le wali, le président et le conseil régional.
La nouvelle réforme impliquerait une rupture avec le type de programmation pratiquée jusqu'à présent au Maroc. C'est ainsi que les politiques publiques nationales devraient régionaliser leurs objectifs et fonder leurs prévisions sur une localisation des investissements et des emplois.
Il devrait assurer la coordination et la mise en cohérence entre les différents plans économiques et sociaux élaborés par les régions.
L'objectif est d'arriver à une « régionalisation des politiques publiques nationales» et à une «nationalisation des politiques publiques régionales».
Des liens organiques devraient associer l'Etat aux régions dans toutes les phases d'élaboration des politiques publiques.

La commission présidée par M. Azziman travaille sur le nombre des régions et sur la taille géographique de la nouvelle région. En attendant ses conclusions, un mot sur le sujet ?

La question du découpage est très complexe. Il n'y a pas de découpage idéal valable pour toutes les configurations territoriales et qui fonctionne dans tous les cas de figure. En général, la géographie régionale doit être définie en tenant compte de la superficie de la région qui devrait être suffisamment large pour permettre aux dynamiques économiques de se déployer.
La région devrait se construire autour de pôles économiques qui créent des solidarités d'intérêts durables entre les opérateurs économiques, des complémentarités fonctionnelles et
qui donnent aux habitants de la région le sentiment d'appartenir à un ensemble géographique et territorial bien défini. En général la dynamique économique se construit sur la base des potentialités de la région. Et chaque région a sa vocation.
La région se construit aussi autour de grands équipements d'infrastructures : port, aéroport, autoroute, chemin de fer. Elle se construit également autour des équipements publics : complexes administratifs, offices, universités, hôpitaux, complexes sportifs.

Tous ces facteurs contribuent à donner une certaine cohésion à l'ensemble régional. Si ces éléments manquent, la région devient un cadre géographique vide, comme c'est le cas aujourd'hui pour certaines régions.Compte tenu de ce qui précède, il est bien certain que la taille géographique est un facteur qui détermine largement la cohésion régionale. Une région immense, comme celle de l'Oriental, dont la superficie dépasse celle du Liban, peut difficilement aspirer à la cohésion et devenir réellement un cadre de planification économique et un bassin de vie et d'emploi.

De même, il est difficile de créer des liens économiques entre le Souss et le Draâ dans un contexte marqué par l'enclavement et par la faiblesse des voies de communication. Plus la région a des compétences élargies, plus son territoire doit avoir une taille géographique moyenne qui doit être compatibles avec les nouvelles attributions que le législateur va lui confier…
Il ne faut pas oublier que les anciens découpages ont été faits uniquement dans une perspective économique. C'est pourquoi ils ont délimité de grands territoires qui sont restés des cadres géographiques parfois vides. Le passage d'une régionalisation économique à une décentralisation régionale oblige à délimiter des territoires homogènes et gouvernables. La gouvernabilité doit être un critère décisif dans le choix de la taille des futures régions.

Le dernier niveau stratégique que vous avez évoqué est celui de la déconcentration, une idée forte dans le discours royal du 20 août. Quelle analyse faites-vous de la déconcentration qui n'en est au Maroc qu'à ses prémices ?

Sans la déconcentration, la nouvelle réforme régionale risque de rater ses objectifs. Sa Majesté le Roi l'a bien souligné dans son discours du 20 août. Le wali de région devrait devenir un véritable chef d'un Exécutif régional qui a le pouvoir de prendre des circulaires d'application ou des mesures d'adaptation des politiques publiques nationales. Ces mesures doivent être définies avec les services de l'Etat, organisés en pôles techniques et en concertation avec le conseil régional.

A cet effet, le wali de la région devra assurer avec les services de l'Etat représentés au niveau des régions la programmation des tranches régionales des programmes nationaux d'investissement et d'équipements d'infrastructures (les routes, les autoroutes, les ports, les
régionale. Il peut, en concertation avec le conseil régional et les services techniques concernés, proposer des modifications à la programmation des équipements susmentionnés.
Le wali devrait avoir le pouvoir d'accorder les autorisations d'investissements économiques et approuver le budget régional, le plan économique et social régional, le schéma régional d'aménagement du territoire, le schéma directeur d'aménagement urbain, les plans d'aménagement des communes, le schéma régional de lutte contre l'habitat insalubre, le programme des équipements d'infrastructures régionales (routes, autoroutes, port, aéroport, chemin de fer), le schéma régional de gestion des ressources hydrauliques, la carte scolaire et universitaire régionale, la carte sanitaire régionale… Dans certains secteurs , le processus a dépassé les simples prémices. Il y a des évolutions positives qu'il faut souligner. Certains ministères ont largement déconcentré leurs structures. Je pense par exemple au MHUAE qui a franchi des étapes avancées dans la déconcentration. Actuellement, l'essentiel des activités de ce ministère se déroule dans les régions et non à Rabat.

Il a créé un véritable pôle technique régional qui s'inscrit bien dans les perspectives tracées par les Directives Royales. Ce pôle technique est composé de trois structures : les directions régionales d'Al Omrane, les Agences urbaines et les Inspections régionales de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire qui coordonnent l'action de l'ensemble de ces structures. Ce pôle technique dispose d'une large autonomie dans la programmation de ses actions et travaille en étroite collaboration avec les walis et les gouverneurs.
D'autres ministères ont déjà entamé cette évolution ou se préparent à le faire. Comme dans d'autres domaines, les structures administratives sont en train d'évoluer.aéroports, les gares routières et ferroviaires), les zones d'activités, la carte scolaire et sanitaire

Par Propos recueillis par Farida Moha | LE MATIN

Compte tenu de ce qui précède, il est bien certain que la taille géographique est un facteur qui détermine largement la cohésion régionale. Une région immense, comme celle de l'Oriental, dont la superficie dépasse celle du Liban, peut difficilement aspirer à la cohésion et devenir réellement un cadre de planification économique et un bassin de vie et d'emploi
De même, il est difficile de créer des liens économiques entre le Souss et le Draâ dans un contexte marqué par l'enclavement et par la faiblesse des voies de communication. Plus la région a des compétences élargies, plus son territoire doit avoir une taille géographique moyenne qui doit être compatibles avec les nouvelles attributions que le législateur va lui confier…
Il ne faut pas oublier que les anciens découpages ont été faits uniquement dans une perspective économique. C'est pourquoi ils ont délimité de grands territoires qui sont restés des cadres géographiques parfois vides. Le passage d'une régionalisation économique à une décentralisation régionale oblige à délimiter des territoires homogènes et gouvernables. La gouvernabilité doit être un critère décisif dans le choix de la taille des futures régions.

Le dernier niveau stratégique que vous avez évoqué est celui de la déconcentration, une idée forte dans le discours royal du 20 août. Quelle analyse faites-vous de la déconcentration qui n'en est au Maroc qu'à ses prémices ?

Sans la déconcentration, la nouvelle réforme régionale risque de rater ses objectifs. Sa Majesté le Roi l'a bien souligné dans son discours du 20 août. Le wali de région devrait devenir un véritable chef d'un Exécutif régional qui a le pouvoir de prendre des circulaires d'application ou des mesures d'adaptation des politiques publiques nationales. Ces mesures doivent être définies avec les services de l'Etat, organisés en pôles techniques et en concertation avec le conseil régional

A cet effet, le wali de la région devra assurer avec les services de l'Etat représentés au niveau des régions la programmation des tranches régionales des programmes nationaux d'investissement et d'équipements d'infrastructures (les routes, les autoroutes, les ports, les aéroports, les gares routières et ferroviaires), les zones d'activités, la carte scolaire et sanitaire régionale. Il peut, en concertation avec le conseil régional et les services techniques concernés, proposer des modifications à la programmation des équipements susmentionnés.
Le wali devrait avoir le pouvoir d'accorder les autorisations d'investissements économiques et approuver le budget régional, le plan économique et social régional, le schéma régional d'aménagement du territoire, le schéma directeur d'aménagement urbain, les plans d'aménagement des communes, le schéma régional de lutte contre l'habitat insalubre, le programme des équipements d'infrastructures régionales (routes, autoroutes, port, aéroport, chemin de fer), le schéma régional de gestion des ressources hydrauliques, la carte scolaire et universitaire régionale, la carte sanitaire régionale… Dans certains secteurs, le processus a dépassé les simples prémices. Il y a des évolutions positives qu'il faut souligner. Certains ministères ont largement déconcentré leurs structures. Je pense par exemple au MHUAE qui a franchi des étapes avancées dans la déconcentration. Actuellement, l'essentiel des activités de ce ministère se déroule dans les régions et non à Rabat

Il a créé un véritable pôle technique régional qui s'inscrit bien dans les perspectives tracées par les Directives Royales. Ce pôle technique est composé de trois structures : les directions régionales d'Al Omrane, les Agences urbaines et les Inspections régionales de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire qui coordonnent l'action de l'ensemble de ces structures. Ce pôle technique dispose d'une large autonomie dans la programmation de ses actions et travaille en étroite collaboration avec les walis et les gouverneurs

D'autres ministères ont déjà entamé cette évolution ou se préparent à le faire. Comme dans d'autres domaines, les structures administratives sont en train d'évoluer.

Source : web LE MATIN Par Propos recueillis par Farida Moha |